[强连浩的加密货币聚焦] 虚拟资产经营者规制体系的提升与实务应对
[区块媒体=强连浩律师] 本次关于特定金融交易信息的报告及利用等相关法律(特定金融信息法)实施细则及下位规则的修订,将成为国内虚拟资产经营者反洗钱(AML)规制体系提升的重要契机。
此前,国内虚拟资产经营者的监管主要集中在建立经营者登记制、客户确认、可疑交易报告、旅行规则等基本的反洗钱体系。然而此次修订不仅仅是对现有规制的补充,而是全面扩大了对虚拟资产经营者的规制范围,从进入阶段到业务运营过程中的交易对手管理、内部控制及持续监督等方面。
此次修订的意义可以从四个方面进行分析。首先,虚拟资产经营者的登记制正在从形式上的登记程序转变为实质性的进入审查制度。其次,原本仅限于一定金额以上交易的旅行规则,现已扩大至几乎所有的转账交易,从而大幅提升了交易信息的获取范围。
第三,针对海外虚拟资产经营者及个人钱包的交易,依据交易对手的风险程度,开始正式引入风险基础方法(Risk-Based Approach),以不同的方式允许交易。第四,在登记审查及事后管理过程中,不仅加强了对AML体系的监督,还增强了对财务稳健性、组织与人员、计算机设施及内部控制体系的有效性监督。
这种监管方向可以被积极评价,因为它是有效阻止通过虚拟资产进行洗钱及非法资金流动所必需的措施。然而,随着监管水平的提高,法律条文的明确性、经营者的实际合规可能性、对海外交易对手的评估标准、个人信息保护等新的实务问题也可能随之出现。
因此,未来的任务不仅在于简单地加强监管,而在于建立具体的标准和运营方式,以确保加强的监管能够在市场中可预测且一致地运作。
从形式性登记到实质性进入审查
此次修订中最引人注目的变化之一是虚拟资产经营者登记制的性质实际上正在从形式性的登记制转变为实质性的进入审查制度。
以往主要是围绕代表人和高管的犯罪记录等确认登记条件,而修订后的法律条文则新引入了对大股东的资格审查,并且审查对象的范围也大幅扩大。
特别是不仅包括最大股东,还包括选任代表董事或董事过半数的股东,以及最大股东为法人时,该法人的最大股东及代表人也将纳入审查对象,从而反映出对经营者的实际股东构成而非形式上的股东结构进行确认的意图。
这种变化在确保虚拟资产经营者的健康性方面是积极的。为了防止虚拟资产经营者被用于洗钱或非法交易,验证实际控制经营者的人员同样重要。
然而,关于要求大股东实际上达到与金融业许可证相当的资格条件是否适当,未来仍需讨论。尤其考虑到虚拟资产业务未来可能与金融投资等传统金融业结合,金融监管机构选择了高水平的监管强度,但也需要审查登记制与许可制之间的监管体系一致性。
在这方面,修订过程中对大股东的某些资格限制的放宽是有意义的。例如,根据两罚规定被处罚的情况或金融情报分析院长认定的轻微违规情况,不再一律视为资格限制,这在一定程度上考虑了大股东资格审查过于严格可能导致正常经营者市场进入或业务持续的困难问题。
另一个重要变化是登记审查的对象已从简单的文件提交是否合格扩展到经营者的实际运营能力。根据修订后的登记手册,负责反洗钱工作的人员、合规官及报告责任人、独立审计体系等组织与人员的适当性将成为实质性审查的对象。计算机设施也不仅仅是检查是否拥有系统,还可能审查处理个人信息等设施的国内位置等具体运营环境。
因此,未来的登记或续登记将不再仅仅被理解为提交必要文件的行政程序。经营者必须向监管机构说明并证明其治理结构、财务状况、AML及内部控制系统实际上正常运作。
这对现有经营者来说也可能是相当大的负担。尤其是在与财务稳健性相关的情况下,未能满足负债率低于200%的要求的经营者并不少见,这可能需要增资、资本扩充、并购等结构性应对。因此,经营者在续登记临近时应尽量避免临时满足要求,而应从平时开始持续管理财务、组织、AML、IT及内部控制体系。
旅行规则的全面扩大与规避监管的阻止
第二个重要变化是旅行规则适用对象的全面扩大。
以往仅限于登记的虚拟资产经营者之间的转账交易中,规定了超过一定金额的交易需提供发送人和接收人的信息。然而此次修订废除了这一标准金额,实际上所有转账交易均适用旅行规则的信息提供义务。
这在反洗钱方面具有重要意义。原有的金额标准可能通过将交易分割为多次,低于标准金额进行转账,即所谓的“拆分交易”,从而规避监管。尤其在与实际未登记的虚拟资产经营者的交易相关的制裁案例中,发现小额交易反复发生,因此将低于一定金额的交易留在监管盲区在反洗钱方面的局限性得到了反映。
对接收虚拟资产经营者的义务也将得到加强。接收经营者在转账过程中如信息缺失,需向发送经营者请求信息,若未提供必要信息,则需具备拒绝交易的机制。这被评估为将旅行规则从单纯的信息传递义务发展为经营者之间的交易控制机制。
然而,若对所有转账交易适用旅行规则,经营者的系统及运营负担必然会大幅增加。对于交易量大的经营者而言,需实时发送和接收小额频繁交易的信息并进行验证,因此需要相当的IT基础设施和人力投资。此外,因信息错误或遗漏而拒绝正常交易的情况下,用户的不便或经营者与用户之间的争议也可能发生。
因此,为了成功落实旅行规则的扩大,除了监管的扩大外,还需精细制定实务操作标准。标准化经营者之间的数据格式,并制定在信息部分缺失或发生错误时的补救程序,是典型的任务。与其因信息缺失而立即拒绝所有交易,不如根据风险程度和错误程度制定逐步的应对机制,如追加确认、补充请求及交易保留等。
最终,旅行规则的全面扩大是将国内AML规制提升到国际高水平的措施,因此不仅要考虑监管强度本身,还要考虑经营者能否稳定地执行这一系统的互操作性和合规性。
近年来,韩国国内虚拟资产服务提供商(VASP)的反洗钱(AML)体系主要围绕国内用户与国内报告的虚拟资产服务提供商之间的交易而发展。然而,由于虚拟资产交易的特性,用户可以跨越国界自由地将资产转移到海外交易所或个人钱包,因此仅针对国内服务提供商的AML监管存在结构性局限。
此次修订旨在解决这一问题,采用风险基础的方法,根据交易对手的风险程度来差异化交易范围,而不是统一允许或禁止所有海外交易所和个人钱包。与低风险的海外VASP交易是被允许的,但与其他海外VASP或个人钱包的交易则会附加一定条件,对于高风险交易对手则会限制或禁止交易。对于一定规模以上的转账交易,服务提供商需建立和运营自己的可疑交易监控体系,这不仅加强了交易本身的监管,也强化了交易后的监控责任。
这种方法与国际AML监管的基本方向相符。虚拟资产服务提供商在处理交易对手时,综合评估交易对手的监管环境、AML水平、客户确认程序、交易监控体系、制裁和监管历史等因素,根据风险程度进行响应,显得更加合理。
然而,为了使风险基础的方法在实际市场中有效运作,必须明确“谁”来判断风险程度,以及“什么标准”来分类海外服务提供商。例如,如果国内服务提供商被允许自行评估海外交易所的风险,则可能会出现不同服务提供商采用不同评估标准的情况。相反,如果监管机构以白名单的方式统一指定可交易的海外交易所,则服务提供商的自主风险评估的初衷可能会被削弱。
因此,最理想的方向是监管机构提出海外VASP评估的共同最低标准和考虑因素,服务提供商在此基础上进行符合自身客户和交易特性的自主风险评估。例如,可以将海外VASP在某国是否合法受监管、该国的AML制度是否符合国际标准、客户确认及交易监控体系是否适当运作、过去是否存在制裁或监管问题等作为共同评估因素。
对于个人钱包,则需要更加细致的处理。与集中化的服务提供商不同,个人钱包难以直接确认交易对手的身份或AML体系。因此,不能仅仅因为是个人钱包就统一限制交易,而是需要综合考虑交易金额、客户的交易历史、资金来源、区块链上的交易流动及异常交易迹象等来评估风险。
最终,此次修订的意义在于赋予虚拟资产服务提供商判断“进行何种交易”以及“与谁交易”的责任,并要求他们管理这一判断的依据。
监管强化的成功条件
此次修订的最终成功与否不仅取决于法律法规的监管水平有多高,更重要的是服务提供商能否预测监管内容并实际遵守,以及监管机构能否以一致和合理的标准进行执行。
首先,需要利用宽限期进行分阶段的实施。对于现有服务提供商,关于财务状况、组织与人员、计算机设施及内部控制体系的某些要求将有一年的宽限期。然而,这一宽限期并不是意味着在一年内完全不适用这些要求,而是将因未满足要求而导致的处罚或强制注销的时点延后。
因此,服务提供商不应因有宽限期而延迟应对,而应检查当前体系并逐步进行必要的改进措施。特别是组织与人员、AML系统、内部审计、IT及信息保护体系等领域在短期内难以建立,因此尽早制定改进计划至关重要。
其次,需要转变对变更报告和持续管理体系的认知。如果与大股东或法律合规体系相关的某些变更事项从事后报告转为事前报告,那么治理结构的变更或主要内部控制体系的变更将不再仅仅被视为公司内部的经营判断。服务提供商需要在主要决策阶段审查是否产生报告义务,并在必要时与监管机构进行事前沟通。
第三,监管机构应持续提供具体的解释和指导方针。特别是海外VASP风险等级分类、个人钱包交易、旅行规则信息错误处理、计算机设施的国内位置等领域,仅凭法律法规的抽象规定,服务提供商难以做出一致的判断。如果监管机构积累并分享详细的判断标准和案例,将大大减少服务提供商的监管不确定性。
第四,个人信息保护与AML监管之间的平衡也是一个重要课题。扩大旅行规则和加强对海外交易的信息确认虽然提高了反洗钱的有效性,但交易信息和个人信息的收集、使用和提供范围也必然会扩大。特别是在与海外VASP的信息共享过程中,可能需要对个人信息的跨境转移和信息保护水平进行单独的法律审查。因此,仅以AML目的为由,信息的收集和提供并不意味着可以无限制地被允许。
虚拟资产服务提供商的应对:超越AML的全面内部控制
此次修订要求虚拟资产服务提供商不仅要应对AML部门的监管,还需建立全面的监管管理体系。
未来,服务提供商需要建立一个整合的应对体系,不仅由法律、合规部门进行监管应对,还需AML、IT、信息保护、财务、内部审计及管理层共同参与。特别是在报告和更新报告过程中,提交的资料与实际运营状况的一致性变得愈发重要,因此需要持续检查内部规定与实际工作流程之间的差距。
此外,还需提前建立对海外VASP及个人钱包交易的风险评估体系。需要将交易对手的监管状态和AML体系的评估标准文档化,并在交易被允许后定期重新评估风险等级。这将成为未来监管机构检查或制裁过程中,服务提供商判断合理性的重要依据。
旅行规则的实施也不仅仅是引入系统就足够。需要对信息传输过程中发生的错误类型进行分类,并在错误发生时暂停交易或请求额外信息等,制定具体的工作流程。此外,在系统变更或新交易类型引入时,还需进行AML影响评估,加强IT与AML功能之间的联动。
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